계엄령

계엄(戒嚴, Martial law)이란 전쟁 등 국가비상사태에서 군 병력을 민간 치안 활동에 투입하는 것을 말한다. 계엄을 선포하는 행정명령을 계엄령(戒嚴令)이라 한다.

계엄의 가장 기본적인 형태는 군대가 치안을 유지하는 것을 허용하는 것이다. 추가적으로 군사상의 필요 또는 공안 유지를 위해 민간인을 구금 및 체포하거나, 인원과 물자를 동원하는 것, 국가원수가 입법과 사법에 대해 필요한 조치를 하는 것을 허용하기도 한다.

대한민국의 경우 헌법 제77조 및 계엄법에 따라 대통령이 국무회의의 의결을 통해 지역과 일시를 정하여 선포하며, 국방부장관 또는 행정안전부장관이 이를 건의할 수 있다.

계엄은 국가원수에 의한 적극적인 물리력 동원이므로, 군사정권 시대의 대한민국이 그러했듯 권력자의 뜻에 의해 남용될 가능성이 있는 제도이다. 대한민국의 경우 계엄을 해제할 수 있는 헌법기관은 대통령 자신과 국회의원 뿐이므로 국회의사당을 계엄군이 점거하고 국회의원의 과반수가 한 장소에 모이지 못하도록 차단해 버리면, 계엄을 해제하는 절차가 진행되지 못한다. 그러나 헌정질서를 무시한 내란이기 때문에 사태가 수습될 경우 계엄 선포 당사자는 탄핵과 내란죄라는 후폭풍을 맞게 된다. 물론 계엄을 선포하는 권력자도 이러한 위험성을 잘 알고 있으며, 남용된 계엄은 독재와 민주주의 질서 훼손, 이에 따른 시민의 저항권 행사로 이어질 가능성이 높다. 때문에, 계엄령 발동 요건을 엄격화하여 계엄의 남용을 사전에 최소화하고, 국가폭력에 대한 포괄적 처벌 입법을 통해 남용된 계엄에 대한 사후적 처벌을 해야 한다는 의견도 있다.

민주화 이전의 대한민국은 물론, 현대에도 민주주의가 미성숙한 제3세계 국가에서는 쿠데타와 함께 독재정권이 국민들을 탄압하기 위해서 계엄을 악용하는 사례가 속출한다. 민주화운동이나 소수민족의 분리독립운동이 일어나면 그 사건이 일어난 지역에 계엄령이 발동될 수도 있다. 따라서 계엄령이 발령되는 정도와 기간은 한 국가의 안정성 및 민주주의의 척도를 알 수 있는 좋은 척도가 되기도 한다.

헌법 명시상 계엄은 경비계엄과 비상계엄 두 가지로 나뉘는데, 둘 모두 통상의 행정력, 특히 경찰력으로는 사회질서를 유지할 수 없을 때[3]가 오는 것이 실질적 발동요건이다. 경비계엄은 계엄군이 해당 지역의 군대의 사법/행정권을 갖게 되는 반면, 비상계엄은 대통령이 임명한 계엄사령관이 해당 지역의 모든 사법권과 행정권을 가지게 되며, 기본권조차 제한할 수 있다.

전국비상계엄일 경우에 계엄사령관은 육군참모총장이 주로 맡아왔다. 이는 육군참모총장이 군정권과 군령권을 모두 갖고 있었기 때문에 가능했다. 현재는 합동참모의장이 군령권을 가지고 있으므로 만약 계엄이 선포되면 특별한 사유가 없는 한 합동참모의장이 계엄사령관에 임명된다. 이는 법령으로도 확인이 가능한데, 합동참모본부 직제 제2조를 보면 12호에 계엄에 관한 업무를 관장하는 부서[4]가 존재하는 반면 육군본부 직제에는 그런 부서가 없다. 또한 합동참모본부 홈페이지를 보면 합참의장의 법적 권한에 대한 설명 중 '계엄법에 따른 계엄사령관 임무 수행'이 명시되어 있다. 2017년 계엄령 모의 사건 당시 계엄사령관에 합참의장을 제껴두고 육참총장을 임명하려던 사실이 밝혀져 큰 파문이 있었다.

경비계엄은 비상계엄 선포와 연계적으로 선포된 적은 있으나, 단독적으로 선포된 적은 없다.

국회의원 재적 과반수의 요구가 있다면 대통령은 바로 계엄을 해제해야 하며, 국회의 요구를 묵살할 경우 헌법을 위반한 것이므로 탄핵 소추를 할 수 있는 사유가 된다. 단, 탄핵에 관련한 절차, 즉 국회 재적인원 과반수의 발의 및 2/3 이상의 찬성이 있은 후 헌재에서의 심판을 거쳐야 하며, 자동적으로 탄핵되는 것은 아니다.

대한민국은 총 16번의 사례가 있다. (경비계엄: 4회, 비상계엄: 12회)[5]

대한민국의 경우 여순사건, 6.25 전쟁과 같이 전시상황 이거나 대통령이 암살된 10.26 사태를 제외하면 계엄이 발동된 대부분의 상황이 실질적인 국가위기상황에 발령한 것이 아니라 군부 독재세력의 권력 찬탈이나 유지를 위한 수단인 경우가 대부분이었고, 여기에 저항하는 시민들의 기본권을 제한하는 용도로 악용된 사례가 많다. 그래서 지금도 계엄이라고 하면 꽤 부정적인 시선으로 보는 경우가 많다.

현행법으로는 계엄중 국회해산도 불가능하고 국회의원 불체포 특권도 유지(계엄법 제13조)되고 있으며, 국회의원 과반의 찬성으로 계엄의 해제가 가능하다. 이는 독재정권이나 군부의 민주화운동 진압을 위해 계엄을 발동하지 못하게 하기 위함으로, 87년 체제 이래 유지되고 있다. 현재는 대통령이 계엄을 선포하더라도 국회에 보고가 되고, 국회가 해제를 결의하면 지체 없이 해제하도록 되어 있다.[42]

다만, 위의 언급은 원칙상의 것이고 실제 계엄이 실행되면 원칙과는 다른 상황이 발생할 수도 있다는 지적이 많다. 국회의원의 불체포 특권은 현행범이 아닌 상태에 한해서만 해당되는 것이므로, 법리 상으론 사법권을 장악한 계엄사령부에 의해 국가 위해와 관련된 혐의의 현행범으로 몰린다면 국회의원도 체포가 가능하다. 특히, 계엄이 실행되면 허가 받지 않은 집회 및 시위가 다양한 형태로 일어날 가능성이 큰데, 정치인이 여기에 참가하거나 연설하는 것은 물론, 개인 SNS에서 계엄을 반대 시위를 지지하는 입장을 내도 현행범으로 즉시 체포가 가능하다. 때문에, 계엄법상 국회의원의 불체포 특권을 더욱 강화하여 현행범이라 할지라도 최소한의 일시적 구금만 허용하고 인신을 구속하는 체포는 국회의 동의를 받게 하는 등의 입법 조치를 할 필요가 있다.

과거의 사례만 보아도 계엄 관련 법제가 제대로 작동한 사례는 적다. 5.17 내란 당시 대표적으로만 봐도 당시 국회의원이었던 김종필은 체포되어 보안사령부에 감금되었고, 김영삼도 마찬가지로 가택연금되어 정치활동이 금지되었다. 이 둘 이외에도 3김을 따랐던 수 십 명의 국회의원들이 당시 계엄사령부에 의해 체포되거나 정치적 탄압을 받았다. 즉, 계엄과 같은 물리력이 법을 압도하는 상황에선 법적 장치는 큰 의미가 없다. 애초 비상계엄이 내려졌다는 것 자체가 대통령 혹은 그를 내세운 누군가가 통수권과 군부를 장악했다는 이야기기에 국회의 명령이라고 해서 바로 해산될지부터가 미지수다. 국회 장악을 시도했다면 어차피 친위 쿠데타에 군이 가담한 것이다.

만약, 계엄을 심야에 기습적으로 발포하고 주요 행정 기관과 국회에 물리력을 배치하면 국회에서의 계엄 해제와 관련된 논의를 상당히 지연시킬 수 있고, 만일 계엄 상황이 특정 정당이나 정파에 유리한 경우에는 국회가 계엄 상황을 제대로 견제할 가능성은 줄 수밖에 없다. 설령 국회에서 계엄 해제를 의결했고, 대통령이 계엄을 해제했다 한들, 병력 이동의 시간과 비용을 이유로 실질적인 계엄 상황이 일정 간 지속될 가능성이 농후하다. 이러한 우려가 있기에 계엄의 선포 요건을 현재보다 경성화 하거나, 계엄 해제에 대한 내용을 단순히 행정적 해제가 아닌 병력 원복 등과 같은 실질적 해제 상황으로 규정해야 한다는 지적이 있다. 또한, 계엄 해제를 방해하는 행위를 국가폭력으로 규정하고, 이에 대해선 공소시효를 두지 않는 등 처벌을 강화하는 입법이 필요하다는 의견도 있다.

계엄이 선포되면 전방지역은 각 전방 군단이, 후방지역은 각 지역방위사단이 해당 위수지역의 계엄사령부 역할을 한다. 예를 들어, 56사단의 경우 서울 강북지역 계엄사령부가 되는 식이다.

2017년 박근혜 탄핵 심판이 기각될 경우 계엄령 선포를 검토했다는 국군기무사령부의 문건이 2018년 공개되면서 논란이 발생했다. 2017년 계엄령 문건 사건 참고.

계엄법 이외에도 국군이 민간 영역의 치안활동에 관여할 수 있는 법률조항들이 존재한다. 예비군법에는 예비군 병력을 치안 유지에 투입할 수 있다는 조항이 들어있다. 예비군법 2조에는 1항의 정규군 동원 이외에도 무장 공비 진압, 무장 소요 진압, 국가중요시설 경비, 민방위업무 지원 등 각종 민간 영역에 지원할 수 있다는 조항이 있다. 민사집행법에는 민사집행시 저항을 받을 경우 경찰 또는 국군에게 원조를 요청할 수 있다.

비록 연방헌법에 계엄령(Martial Law)이라는 단어는 없으나, 제1조 9절에 의회는 "반란과 침략"이 있을 경우에 인신보호영장(Habeas Corpus)를 중단할 수 있다고 적혀있고, 제2조 2절에는 미국 대통령이 국군통수권을 가지고 있음을 분명히 했다. 연방 대법원은 이 조항을 인용하여 의회와 대통령 모두 계엄령을 선언할 권한이 있다고 해석했다.

미국 역사상 전국에 계엄령이 선포된 적은 남북전쟁이 처음이자 마지막으로, 당시 대통령이었던 에이브러햄 링컨이 계엄령을 선언하고 의회가 계엄령을 법으로 통과시키는 방법을 사용했다. 그러나 당초 의회는 인신보호영장까지 중단시키는 걸 거부했다. 결과적으로 대통령의 일방적인 인신보호영장 정지로 수감된 존 메리맨은 대통령이 단독적으로 계엄령을 선포하는 것이 위헌인지를 두고 연방법원에 제청했다. 이에 연방대법원장 로저 태니(Roger B. Taney)는 오직 의회만이 인신보호영장을 중단할 권한이 있다는 판결을 내렸다. 즉, 미군은 의회에서 계엄령을 법률로 통과시키기 전까지 민간인을 체포하거나 구속할 법적 권한이 없었다고 볼 수 있다. 그러나 링컨은 백악관 참모들과 상의한 뒤에 이와 같은 판결을 내린 법원은 해당 사건이 일어난 지역을 관할하지 않기 때문에 무효라고 주장하고 계엄을 유지했다.[43] 연방의회 내부에서도 대통령이 일방적으로 인신보호영장을 정지시킨 것에 불만이 많았고, 과연 인신보호영장 정지가 옳은 결정인지를 두고서 약 2년의 공방 끝에 인신보호영장 정지 특별법을 통과시켰다. 이 특별법으로 여태까지 링컨 행정부에서 행했던 위헌적 행위들은 정당하다고 규정됐고, 의회는 남북전쟁이 끝날 때까지 인신보호영장을 중지한다 선포했다. 단, 특별법은 법이 통과되기 이전에 미군에 의해서 수감된 정치범들을 모두 석방하거나 아니면 신속히 기소하여 법원의 판결을 받으라고 규정했다. 하지만 링컨 행정부는 이 또한 지키지 않았다.[44]

이외에 대법원은 군인에 의해 체포된 민간인은 오직 법원만이 심판할 권한이 있다는 판결을 내렸다. 특히, 대법원은 ex parte milligan(1866) 판결문에서 "연방 법원이 개방된 곳에서는 오직 법원만이 판결할 권한이 있다."라고 다시 한번 강조했고, "계엄령이 실행될 수 있는 곳은 군사 행동이 진행되어 법원을 비롯한 사법기관이 제 역할을 수행하지 못하는 곳"이라고 설명했다.

1941년 12월 7일, 일본군이 진주만을 침략하자 하와이 주지사 조셉 포인덱스터는 계엄령을 선포했다. 이로 인해서 인신보호영장이 중단되고 하와이에 있는 모든 법원은 군대에 의해서 강제로 문이 닫혔다. 1942년 2월, 미국 국방부는 미국 서부에 있는 워싱턴, 오리건, 캘리포니아까지 계엄령을 확장하고 일본, 독일, 이탈리아 출신의 외국인과 일본계 미국인들에게 통금 명령을 내렸다. 이에 연방 대법원은 Duncan v. Kahanamoku(1946) 판결문에서 "군대는 민간 범죄사건에 개입할 권한이 없으며, 법원 문을 강제로 닫을 권한도 없다"라고 판결했고, 군사 법원에 의해서 기소되고 판결받은 민간인 두 명의 석방을 명령했다. 즉, 연방 대법원은 계엄령이 선포됐다 해도 법원이 제 기능을 수행할 수 있으면 오직 법원만이 민간인을 재판할 권한이 있음을 분명히 한 것이다.

그러나 미 연방 대법원은 기본권 침해에 관해서는 매우 관대한 판결을 내렸다. Hirabayashi v. United States(1943)는 일본계 미국인들에게 통금을 명령한 것은 군사적 이유로 합헌이라고 판결했고, korematsu v. united states(1944)에서도 110,000명의 일본계 미국인들을 강제 수용하는 것도 합헌이라고 인정했다. 요약하자면 미군은 '반란과 침략'의 상황에서 공공의 안전을 위해서 국민의 기본권을 제한하고 민간을 감독할 권한이 있지만, 민간인을 재판할 권한은 오직 법원에만 있다고 볼 수 있다.[45]

행정부의 계엄령 선포를 제한하는 장치는 헌법 밖에서도 찾아볼 수 있다. Posse Comitatus Act(1878)에 의거하여 미군은 의회의 동의 없이는 법 집행에 관여할 수 없다. 단, 주정부 또는 지방정부에서 연방헌법이 보장하는 국민의 기본권을 침해하면, Enforcement Acts(1870, 1871)에 의거하여 대통령은 미군을 이용해 국민의 기본권을 보호할 수 있는 권한이 있다.

미국은 제1차 세계 대전과 제2차 세계 대전 당시에도 계엄을 내리지는 않았는데, 미국은 지리적인 이점 덕분에 본토를 전시 체제로 전환하지 않고 파병 형태의 지원만으로 충분했기 때문이다. 당시에는 1930년대 대공황과 겹쳤기에 미국도 풍요롭지만은 않았지만 제2차 세계 대전 때 전쟁 특수를 누리며[46] 위기 극복에 성공하였다. 다만 일본과 태평양 전쟁이 발발했을 때는 정말로 미국 본토가 위협을 느끼고 계엄 직전까지 갔으나 결과적으로 계엄이 선포되지는 않았다. 이후 도널드 트럼프가 주도한 2021년 1월 2021년 미국 국회의사당 점거 폭동 때 조 바이든이 당선 연설을 하려던 도중 트럼프 지지자들이 바이든의 부정 선거 및 당선 무효를 외치며 폭동을 일으켜 그 과정에서 미국 공무원들이 엄청나게 피해를 보아 미국 정부 측에서 계엄령을 선포해야 할지 말아야 할지 고민을 했지만, 다행히 주방위군의 지원으로 해결된 사례가 있다.

다만 주방위군은 민병대 소집법 등의 영향을 받지 않기 때문에 비교적 자유롭게 치안활동에 참여하는 것이 가능하다. 대규모 소요사태에서는 경찰이나 연방기관에서 주방위군에 지원을 요청하는 것이 일반적일 정도로 치안 활동에 활발하게 투입되고 있다.

일본은 일본 경찰의 힘으로 치안을 유지할 상황이 아닐 경우 자위대 투입 및 무기 사용을 허가하는 치안출동(治(ち)安(あん)出(しゅつ)動(どう))이 있다.

절차에는 총리가 명령하는 경우와 도도부현 지사의 요청으로 투입되는 경우 등 두 가지가 있다. 총리가 치안출동 명령을 내리면 국회에서 20일 내에 동의를 얻어야 한다. 그리고 도도부현 지사가 요청하는 경우 총리가 자위대에 명령을 내려야 투입이 가능하다.

다만 정치적 부담이 엄청나서 실행된 적은 없다. 안보투쟁 때나 옴진리교 사건 당시 고려된 적은 있었지만 실행에는 옮기지 않았다. 일본에서는 도심 소요가 심해졌을 때 소란죄(구 소요죄)를 적용하여 거의 경찰 계엄 상태에서 진압하는 경우가 있다.

치안출동보다 상위에 해당하는 명령인 방위출동의 경우 적군에 대한 군사행동을 허가하는 것이라고 보면 된다.

일본 제국의 경우 히비야 방화 사건 같은 문제 때문에 계엄령을 선포한 적이 있다. 반면 현재의 일본은 평화헌법에서 과거 군국주의의 잔재로 여겨지는 부분을 싹 들어냈기 때문에 총리가 계엄이나 국가비상사태를 선포할 헌법적 근거가 없다. 치안출동은 자위대법상에 근거한 것이다.

그래서 정말 일본에 전면적인 안보위기나 테러[47]가 발생했을 때를 대비하여 헌법을 개정해야 한다는 주장도 있으나, 과거 아베 내각에서 워낙 북풍을 비롯한 안보위기를 지지율이 떨어질 때마다 전가의 보도처럼 써먹어서 오히려 학계나 정계에서 논의가 지체되고 있다.

기타 전염병 등 보건행정상의 이유로 판데믹에 의해 치안이 극도로 악화되었을 때도 계엄이 발령될 가능성이 있는데, 실제로 신종플루 유행 당시 미국은 최악의 경우 계엄 선포까지 고려했다고 한다.[48] 코로나 바이러스가 창궐한뒤 계엄령과 비슷한 락다운 즉 봉쇄조치를 시행하는 국가들이 생겨났다. 중국, 미국, 영국, 호주 그 외 여러 국가가 락다운을 실시했다.