기초자치단체

基礎自治團體 / Basic local government(BLG), Municipality, Municipal government

대한민국 지방자치단체의 종류. 광역자치단체의 영역 안에 있으며, 실질적인 지방자치의 근간을 이루고 있다. 예외적으로 제주특별자치도[1]와 세종특별자치시[2]는 해당 구역 내에 기초자치단체가 없다.

기초자치단체의 종류로는, 시(도, 특별자치도 산하), 군(광역시, 도, 특별자치도 산하), 구(특별시, 광역시 산하)가 있다.

시, 군, 자치구 아래의 일반구, 읍, 면, 동 및 특별자치도 아래의 행정시가 법인이 아닌, 법인(시, 군, 특별자치도) 소속의 기관인 것과는 다르게, 기초자치단체는 지리상으로만 광역자치단체의 구역 안에 있을 뿐 광역자치단체에 상하로 소속(예속)되는 것이 아니라 산하관계에 놓인 별개의 법인이어서 광역자치단체와 같이 법인격으로서의 법적 지위를 누린다.

다만, 법적 지위가 아닌 광역과 기초의 관할사무로 보면 특정 범위 이상의 인허가권이나 도시계획운영권 등을 광역에서 관할하고, 정부와의 소통도 광역을 통해서 해야 하며, 기초의 부단체장(부시장·부군수·부구청장)을 광역에서 내려보내는 등 예속되어 있다고 할 수 있다(보통 인구 100만 명이 넘는 시의 부시장 2명중 한명을 제외한 부시장, 부군수, 부구청장, 일반구 구청장은 광역의 사람으로 보직된다. 비슷하게 광역의 부단체장 2인[3] 중 1인은 정부에서 추천한 국가직 공무원으로 보직[4]된다). 특히 본청의 규모가 크고 통합된 광역행정을 구현하는 특별·광역시의 특성상 특별·광역시 내의 자치구·군은 도 내의 시·군보다 더욱 광역에 예속되어 있는 형태를 보이고 있다.

1949년 지방자치법이 제정되면서 최초로 실시되었다. 이 당시에는 현재와 다르게 구나 군은 기초자치단체가 아니었으며, 시 및 읍·면이 기초자치단체였다. 즉, 군이 아닌 그 밑의 읍·면이 지방의회를 거느리고 있었다![5]

그러다가 1961년 5.16 군사정변 이후로 지방자치에 관한 임시조치법이 시행되어 지방자치단체의 기능이 동결되고, 기존의 기초자치단체들은 단순한 행정구역에 불과해졌다. 이와 동시에 해당 임시조치법을 통해 읍면 대신 군을 기초자치단체로 하는 것으로 바꿨다. 그러다가 1991년 지방의회 선거가 부활하고 1995년 지방자치단체장 선거도 부활함으로서 지방자치를 행사하게 되었다.

기초자치단체의 범주로는 일반 도와 다층형 특별자치도 밑의 시와 군, 특별시와 광역시 밑의 군과 구로 제한된다.[6] 제주특별자치도는 단층형 특별자치도 이기 때문에 제주특별자치도 밑에 있는 제주시와 서귀포시는 기초자치단체가 아니다. 그리고, 도에 있으나 경기도에 있는 몇몇 시들처럼 인구가 50만을 넘는 시(특정시)에 구가 있는 경우가 있는데,[7] 이 구를 일반구라고 하며 기초자치단체로 보지 않는다. 따라서 이쪽의 구청장은 당연히 선거로 뽑지 않는다.

주민등록증 맨 아래에는 거주지 기초자치단체의 직인이 표시된다. 예를 들어 주민등록증 발급 당시 발급자의 주소가 서울특별시 강남구에 있었을 경우 그 주민등록증에는 강남구청장의 직인이 찍힌다. 산하 기초자치단체가 없는 세종특별자치시와 제주특별자치도는 거주지 광역자치단체장인 세종특별자치시장과 제주특별자치도지사의 직인이 표시된다. 강원특별자치도는 다층형 광역단체라서 기존대로 시장/군수가 계속 발급권자다.

이름과는 다르게 필수기관은 아닌 것으로 보인다. 단층제 지역인 제주, 세종에는 기초자치단체가 없기 때문.

기초자치단체는 의결기관인 기초의회를 통해 기초자치단체 내에 적용되는 조례와 기초자치단체장이 조례에 따라 만든 규칙을 자율적으로 제정할 수 있다. 또, 실질적인 지방세를 과세/징수하고, 사무처리 경비를 수입/지출하는 재정권을 인정받는다.

의결기관으로 기초의회, 집행기관으로 기초자치단체장, 보조기관으로 부단체장 및 행정동, 읍, 면을 두고 있다.

대한민국의 기초자치단체는 2023년 현재 226개. 지방자치법 시행, 즉 1995년 이후[8] 사라진 기초자치단체는 1997년 광역자치단체로 승격된 경상남도 울산시, 1998년 삼여 통합으로 여수시로 통합되어 사라진 구 여수시와 여천시, 여천군, 2006년 제주특별자치도 출범으로 기초자치단체 지위를 잃은 제주시, 서귀포시와 각자 인접한 시에 흡수되어 사라진 북제주군, 남제주군, 2010년 7월 창원시로 통합된 옛 창원시, 마산시, 진해시, 2012년 7월 1일 광역자치단체인 세종특별자치시가 출범하며 폐지된 연기군, 2014년 7월 청주시로 통합된 옛 청주시와 청원군이 있다.

반면 1995년 이후 새로 신설된 기초자치단체는 1997년 울산시의 광역시 승격으로 광역자치단체 울산광역시의 기초자치단체가 된 자치구들[9], 2003년 괴산군에서 분리된 증평군과 논산시에서 분리된 계룡시 등이 있다.

인구 기준으로 가장 많은 기초자치단체는 경기도 수원시[10](약 119만 명), 가장 적은 기초자치단체는 경상북도 울릉군(약 9천 명)이다. 둘의 인구 차이는 무려 약 127배. 울릉도 127개가 있어야 수원 인구와 비슷해진다.

실감하기 어렵겠지만, 한국의 기초자치단체의 평균 면적은 지방자치제를 시행하는 다른 선진국에 비해 면적과 규모가 큰 편이며, 갯수도 적다. 당장 옆나라 일본과 비교해봐도 기초자치단체 수가 무려 8배 정도 차이가 난다. 일본이 대한민국보다 면적이 4배 가량 넓지만 그것을 감안해도 같은 면적 당 일본의 기초자치단체 수가 2배 정도 많은 셈이다. 물론 일본의 경우에는 군이 기초자치단체의 역할을 하지 않고 정과 촌이 기초자치단체의 역할을 하다보니[11] 여러차례 대통합 과정을 거쳤음에도 규모가 작은 탓도 있다. 또한 프랑스와 이탈리아, 스위스 등에서 한국으로 치면 읍면동에 해당되는 단위까지 자치권을 주는데 실제로 프랑스의 최하위 행정구역인 코뮌의 개수가 3만 6천여개에 달하는데 하나하나 다 시장을 뽑는다. 그러한 이유로 쪼개자는 주장이 행정구역 분리론 진영에서 특히 지적되고 있는데, 이는 1914년 부군면 통폐합과 1995년 대규모 도농통합의 탓이라는 얘기가 있지만, 사실은 조선시대의 군현의 평균 면적은 행정구역의 등급별로 천차만별이었다. 양주, 광주 등 부(府)·목(牧)급 행정구역이나 평안도, 함경도 산악지대에 위치한 행정구역은 매우 넓었던 반면, 군(郡)·현(縣)급 행정구역은 오늘날의 읍면 1~2개 정도의 넓이에 불과한 경우도 있었다.

1988년과 1995년에 주변 시와 군을 대대적으로 통합한 바 있고, 현 정부 정책 주도와 자치단체, 시민단체가 의견을 모아 2009년부터 기초자치단체 간의 통합 논의가 이루어져왔다. 이는 2009년에 발의된 도 폐지와도 관련이 깊다. 자세한 내용은 행정구역 개편 항목으로.

지방행정학계에서는 한 기초자치단체의 인구가 50~60만명[12]을 초과하는 것을 민주성 차원이나 효율성 차원으로나 바람직하게 보지 않는 시각이 많은 편이다. 따라서 민주성을 중시하는 일부 학자들은 정부 주도의 시군구 통합 정책을 비판하기도 하며, 또 다른 일부에서는 도 폐지 단층제 개편안을 주장하기도 한다.